工商总局谈“先照后证”改革后加强事中事后监管

中国政府网 2015-11-06

[主持人]各位网友大家好，欢迎收看国策政策中国政府网在线访谈节目。国务院日前印发《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》。“先照后证”为创新创业带来便利、注入动力，但同时也对政府事中事后的监管提出了更高的要求和标准。今天，我们邀请到工商总局企业监管局局长马夫做客中国政府网，就“先照后证”改革后加强事中事后监管这一话题和网友进行交流。欢迎您，马局长。

[工商总局企业监管局局长 马夫]各位网友大家下午好，主持人好。

[主持人]欢迎您。请先来跟大家介绍一下这次《意见》主要解决的问题是什么？ [马夫]国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后的意见一共是6个部分，18个问题。为什么要出台这个《意见》？随着去年商事制度改革以来，现在基本上每一天全国注册诞生的新公司超过了1万家，这是市场主体量巨大的增加。第二，随着现在经济的全球化，可以讲，我们的企业经营形式越来越多样化，而且活动的半径非常巨大。就使得监管越来越面临着新的挑战。如何去加强企业的监管，就给我们提出了一个课题。

[主持人]这次国务院出台这个文件，主要是要构建这样一个新型的监管体系，或者说模式，我们称之为以信息公示为基础，以信用监管为核心的一个新型的监管体系。这样的监管体系，不仅仅是政府的事情，我们认为市场秩序的维护、公平竞争的环境的形成、企业良好营商环境的形成，应该是全社会的事情。我们提出了构建企业自治、行业自律、社会监督和政府监督四位一体的“社会共治”新格局。新的监管体系有两个重要的特点，一个是以信用监管为核心，这和我们过去实行罚款和行政处罚是不一样的。在新的监管体系里面，行政罚款和行政处罚依然是必要的。但是我们要引入信用，让企业通过积累自己的信用在市场当中能够获得更多的财富。从每一个企业关注自己的信用开始，使得这个市场秩序能够更好。这是一个重要的概念。

[马夫]还有，要突破认为市场监管仅仅是政府的事情，似乎好像是几个部门，或者是某一个部门的事情，比如我们工商部门、市场监管部门。整个市场秩序的监管，应当是包括企业，还有行业协会、商会一系列的社会中介组织，还包括新闻媒体、消费者，以及与企业有上下游交易关系的密切的交易伙伴。当然政府监管依然在这里面起着非常重要的作用。这个文件主要在这些方面做了一个全面的制度安排。

[主持人]我们在《意见》当中看到了加强“全国一张网”建设，而去年10月份工商总局新的企业信用信息公示系统上线，这与捍卫织劳“天网”之间是什么关系？

[马夫]我先来讲讲全国企业信用信息系统。根据商事制度改革的要求，去年3月1日，将企业的登记信息和备案信息所有的企业都公示给社会。社会可以通过互联网简便的查到你想知道企业的基本情况，这里面包括它的住址、股东、股权结构，还有经营范围等等这一系列都会在里面查到。去年10月1日，企业信息公示暂行条例的颁布，对于我们系统进行了改造，根据条例的要求，企业不再进行年检，要进行年报公示。

[马夫]过去是把你上一年度的经营状况报告给工商局，工商局检查之后盖章通过年检，这种安排只有企业和工商部门知道，按照我们新的要求，要求企业通过网络在我们的系统上把上一年的情况报告给社会，社会从他的网络页面上查到他的经营状况，包括他的资产和用工状况等等，还要报告的另一个内容就是他的一些即时信息，与年报报的上一年度的情况不同，在企业经营过程中随时发生的一些情况，比如出资和股东都会发生变化，知识产权质押，获得行政许可等等，按照条例规定，企业要从这些信息产生之20日起在系统里面进行公示，让社会便捷的查到。这就是全国企业信用信息公示系统。

[马夫]随着这一轮加强事中事后的监管这个工作的推进，这个系统作为一个技术支撑是不够的。所以我们现在要在这个基础上提升和改造，这个系统就是我们说的“全国一张网”，就是国家企业信用信息公示系统。目前这个项目正在报批和审核当中。为什么要建立这样一个系统？这与我们这一轮新型的监管模式是有关的，下面的问题会讲到。这次国务院在发布这个事中事后监管意见的时候讲了一句话，讲的是“天网”。怎么理解这几张网的关系，我个人的理解，“天网”实际上是指的是一个“社会共治”的事中事后监管的大的网络体系，并不是一个具体的网络体系。具体而言，就是“全国一张网”为“天网”起了技术性的支撑作用。

[主持人]您说的企业信用信息公示系统，我们很想知道对促进社会信用体系建设起到什么作用？

[马夫]信用监管是非常重要的，通过信用监管要解决一个最大的问题，就是社会各方信息不对称的问题。企业的监管部门对企业的信息掌握的比较全，企业的其他方面并不知道这个企业的信息，就谈不上让其他方来参与这个过程，就必须要把企业信息公示出去，要公示出去就需要有一个比较大的技术支撑，这就是我们为什么要建立这张网。而且信用是什么呢？

[马夫]信用一定是一个人、一个企业长期积累的一个结果，我们讲这个人有信用，并不是某一次打交道之后得出的，需要通过多次打交道才能说“这个人是有信用的”。信用是一个积累的过程，我们就是要建立起这个积累的机制，要用一张网逐年累月把企业的各类信息都汇集到企业的名下，记在企业的名下，让社会打开这张网就能便捷的知道企业情况，即使没有和企业打过交道，但是企业的各类信息都在上面，让一个想了解企业或者想和企业做生意的人就可以对企业的历史积累的信用做一个判断，这就是信用监管的概念。而要做到这一点，必须实现企业信用积累，然后把相关信息公示出去，这就需要我们建立一张网。

[马夫]从现在来看，我们这张网从去年10月1日运行以来，做的越来越大，而且效果也不错。有几组数据，截至到目前我们公示了2154.51万户企业的登记备案信息，1219.03万户和1482.49万户企业报送了2013年和2014年的年度报告。在网上都可以查询到年报的情况。同时有275.6万户企业应未履行公示义务的企业纳入了信用监管的库里面，这个库是企业经营异常目录库，向社会提醒这个企业没有履行它的法定义务。列入异常目录里面的企业，到目前为止有10.95万户企业申请履行了年报义务。为什么要履行年报义务呢？比如到银行去贷款，银行查询企业在异常目录库里面就不予贷款，只有移出了才行，这样的例子很多。还有有关部门进行了国有土地出让、荣誉授予，都有这种情况。

[马夫]截止到10月31日，公示即时信息的企业有332.9万户，他们共公示了703.4万条信息，这个网络的访问量累计达到了60.57亿人次，累计的查询量达到了28.06亿人次，日均访问量从最初的10月1日100万人次已经到了现在的3000万人次，查询量由最初的60多万人次，到现在已经有1300多万人次。每一天有1300多万人查询他们关心的企业，他们为什么要查询呢？他关心这个企业，或者和这个企业打交道，或者要核准审批。这些就是约束了信用。

[主持人]我们看到《意见》里面提出的厘清监管职责，文件对此是如何具体安排的？

[马夫]《意见》把这个原则确定为政府监管市场一个基本的原则，我们简称是“四个谁”。“谁审批、谁监管”，行政审批部门对审批事项负有监管责任；“谁主管、谁监管”，我们国家行政机构是按照国民经济整个运行的经济社会发展，从经济领域来讲，每一个大的行业对应着一个行政主管部门，行政主管部门只要是主管部门就负有监管的责任。对这个原则，克强总理在今年3月20日视察工商总局时提到，“我赞成‘谁审批、谁监管，谁主管、谁监管’的原则”，“比如，中小银行是银监会审批就由银监会监管，外贸企业是商务部主管就由商务部监管”。这一原则与《行政许可法》立法精神一致，行政许可法的立法宗旨就是四个谁，同时，从现有各领域立法立规情况看，总体上也体现了四个谁。

[马夫]各地实践也证明了这一原则有效可行符合实际。一年多来，已有23个省市以政府或政府办公厅名义出台了文件，对加强事中事后监管、厘清监管责任、维护市场秩序做出了明确规定。这些已经出台文件的省市，大部分都按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则确定监管职责，要求各部门履行法定职责。实施以来，有效推进了部门信息共享、协同监管和信用约束，推进了商事制度改革的深化。

[主持人]商事制度改革一直强调要加强事中事后的监管，审批文件由之前照前发的改为照后发，在这样一个形势下，如何加强各部门的协同配合，防止出现监管的真空地带，把改革措施真正的落实到位？

[马夫]实现各部门依法履职以及信息的互联互通，首先要确定各部门的职责。怎么来确定，要按照“四个谁”的标准进行确定。大家可能注意到这个文件，文件的正文部分并不是很长，只有10页，但是文件本身有173页，大量的都是附录，这个附录与“先照后证”改革直接相关。国务院对原来是前置审批的226项进行了筛选，只保留了34项前置审批，其他都改为后置。前置的主要涉及到人民生命财产安全和金融安全。这个附录就是讲这些事情，而且讲的还非常明确，什么事项归谁审批归谁监管，都是按照法律法规梳理下来，廓清各个部门的监管职责。这一轮在加强事中事后监管就是这样设计的。

[主持人]加强事中事后监管，我们很想知道事中监管具体怎么安排？

[马夫]“事中监管”在文件当中有这样的几个部分来构成。一是信息的互联共享，就是企业登记之后，掌握企业登记信息的是工商部门，其他的政府监管部门还不知道，工商部门就要把这些信息推送给相关的部门，也就是形成政府间的信息共享。二是审批和主管部门要建立风险监测研判机制，及早发现问题。要按照法定职责牵头组织有关部门加强研判分析，充分运用大数据、物联网等现代信息技术，整合抽查抽检、网络市场定向监测、违法失信、投诉举报等相关信息，掌握相关领域违法活动特征，提高发现问题和防范化解区域性、行业性及系统性风险的能力，做到早发现、早预警。三是各个部门要通过信息公示、抽查、抽检等方式，综合运用提醒、约谈、告诫等手段，强化对市场主体及有关人员的事中监管，及时化解市场风险。

[主持人]您再给大家介绍一下加强事中事后过程当中，工商部门还有哪些新的制度安排？

[马夫]在这次事中事后监管的文件当中，有一个也是比较重要的制度安排，也是由工商部门要履行的职责，就是我们讲的“双告知”。“双告知”是工商部门为确保“先照后证”改革各项举措落地生根，主动向申请人宣传改革精神，主动做好前端引导和服务的积极作为，是工商部门为积极协助审批部门推进改革，实现与审批部门的有序工作衔接的重要举措。

[马夫]在办理登记注册时，工商登记窗口工作人员将按照省级人民政府公布的《工商登记后置审批事项目录》（以下简称《目录》）提醒市场主体的法定代表人或其授权人，其拟从事的事项中如有需要获得有关部门批准后方可开展经营活动的，应当尽快到相应审批部门办理审批手续。市场主体的法定代表人或其授权人了解后，现场签署《承诺书》，承诺其已经清楚相关事项及审批部门，并承诺在未取得许可审批之前不开展相关经营活动。在办理登记注册后，工商部门将在内部业务系统自动生成市场主体登记注册信息，并通过企业信用信息公示系统或企业信息共享平台自动将信息告知相关审批部门。

[主持人]我们在《意见》当中会看到有这样的描述，工商部门建立“随机抽查”机制，给大家介绍一下相关的内容。

[马夫]这也是文件里面规定的一个工商部门，或者所有的市场监管部门监管企业的制度安排，就是随机抽查。所谓的随机抽查，一是检查哪个企业，一定要通过随机确定的方式，我们主要是通过注册号和信用号通过摇号来确定检查对象。我们现在主要开展的还是对企业公示的信息进行抽查，今年6月30日结束了2013、2014年的年报，对这些信息是否真实进行核实来确定，我们在全国目前基本上已经不低于3%的抽取比例去检查企业。二是谁去检查，也要随机确定。《意见》里面规定，工商部门或者其他的市场监管部门要建立随机抽取的企业市场主体库，还要建立部门执法人员的库，然后确定了随机检查哪个企业之后，再确定谁去检查，也就是“双随机”。

[马夫]做这样的制度安排，实际上是政府来限制自己的权力，不要“任性”。后一个随机在具体的实践当中要探索不同的模式，因为有些地域非常大，一个县可能十几万平方公里，工作人员进行随机的话，成本非常高，当然还有不同的检查项目如何随机的问题。我们认为还要进一步实践和总结，但是“双随机”必须要执行，因为国务院已有明确要求。今年7月份国务院办公厅发了《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》，这个通知对随机抽查包括“双随机”做了制度安排。我们作为重要的市场监管部门，要认真落实，监管人员随机问题还需要进一步研究，但整体上我们会积极的推进。 2015-11-09 16:09:06

[主持人]我们能够理解现在政府对于企业监管上的一个重要概念，就是信用监管。信用监管这个事情大家长年在关注，但是具体怎么监管呢？

[马夫]关于信用监管实际上我前面已经谈到了，我们的监管工作要引入信用监管的理念，以信用监管为核心。政府推动信用监管工作，一是，就是把那些能反映企业信用状况的各方面信息归集起来，记录在企业名下，向社会公示，让想知道信息的人能够便捷的了解到企业的状况。同时，我们要求企业进行年报，进行即时信息的公示，要把这些企业的信息要归集到企业名下，让社会各方便捷掌握。这些信息对于评价企业的信用状况非常重要。注册资本登记制度改革由实缴变为认缴，比如某个企业章程里面规定认缴500万，并承诺3月1日到位，结果没有到位，社会对这个企业的信用就会做出评价。

[马夫]再比如，我们要求企业公示行政部门的处罚信息，如果一个企业公示的处罚信息多了，社会对它的信用也会做出相应评价。信用监管从政府来讲，企业的信用并不是由政府来说的，而是通过网络公示信息给社会，让全社会能够便捷获取，对企业信用做出评价。二是，我们还要推动信用咨询评价的组织或者企业的发展，像美国和欧洲都有大量的信用评级公司，这些公司搜集到政府公开的信息，以及他们通过别的渠道搜集到的信息，对企业的信用作出评判。只要跟政府有关系的事项都要提交信用报告。我们还要积极推动第三方评级机构发展，因为在巨大的信息量面前，每一个人不会有那么多时间来搜集和整理，必须要有一些专门的组织对企业情况作出评价。对于我们来讲，这样的转变确实还有很大的难度，我相信只要我们开始，离目标就会近一点。

[主持人]最后一个问题，文件当中还有一些具体的要求，比如工作部署的时间节点安排，请给大家介绍一下。

[马夫]讲这个问题之前，先讲讲监管联合惩戒的概念，这就是政府除了信息公示之外，还有一个部门间的联合惩戒机制。我们讲企业为什么会守规矩，为什么关注自己的信用，从目前比较发达的、信用社会建立比较好的国家来看，都是因为违规信用不好导致成本更高。只有让每一个企业认识到，一旦违规，对他们的信用产生影响之后，就会处处受到限制。这要通过整个社会来参与进来，政府在这里面要做什么呢，就是各个部门互通信息，对那些在一个部门违规的，其他部门都根据自己的职责对这个企业进行限制，这就是联合惩戒。

[马夫]国家发改委和我们共同推动这个事，联合惩戒机制的领导小组目前已经推出了税务方面的惩戒机制，对严重涉税违法行为，税务部门将这些信息发给其他的20几个部门，这些部门根据法律法规对这个企业进行限制。工商部门现在联合了37个部门，一旦企业被列入经营异常目录，就是大家说的“黑名单”，我们就会把信息传给这37个部门，对这些企业实施监管。而且这个文件里面明确提出来，在这样一些领域要进行一个联合的联动惩戒。在经营、投融资、取得政府供应土地、进出口、出入境、注册新公司、招投标、政府采购、获得荣誉、安全许可、生产经营许可、从业任职资格、资质审核等工作，把这些信息作为重要考量因素。有可能因为企业有这个污点，某些项目就拿不到了。

[马夫]这里有一个时间节点，2015年底以前，文件要求各省级人民政府应当制定工商登记后置审批目录并向社会公布。现在前置审批事项已经很清楚，但是大量的后置审批事项老百姓并不一定很清楚，只有认真梳理，并向社会公示，老百姓才能看明白我要做的这件事归哪个部门审批。文件要求在2015年底做好这项工作。还有一个时间节点，即2016年底前，地方政府要初步实现归集各政府部门在履行职责过程中产生的行政许可、行政处罚以及其他依法应当公示的企业信息，地方政府要初步实现工商部门、审批部门、行业主管部门及其他部门之间的信息实时传递和无障碍交换。