中办国办出台《意见》 让农村土地流转更顺畅

人民日报 2016-10-31

本报北京10月30日电 实行农村承包地所有权、承包权、经营权分置并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》），这是今后一个时期指导中国农村土地产权制度改革的重要文件。

农村改革的又一大制度创新

近年来，随着工业化、城镇化深入推进，大量农业人口转移到城镇，农村土地流转规模不断扩大，新型经营主体大量涌现，土地承包权主体同经营权主体分离的现象越来越普遍。

《意见》指出，现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权（以下简称“三权”）分置并行，是农村基本经营制度的自我完善。“三权分置”有利于明晰农村土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。

《意见》明确，围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线，科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系，逐步建立规范高效的“三权”运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，优化土地资源配置，培育新型经营主体，促进适度规模经营发展，进一步巩固和完善农村基本经营制度，为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障。

《意见》提出，要以遵循尊重农民意愿、守住政策底线、坚持循序渐进、坚持因地制宜为基本原则。“不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。”

2020年年底前基本完成相关改革

《意见》指出，要充分发挥“三权”的各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。

——要始终坚持农村土地集体所有权的根本地位。农村土地农民集体所有，是农村基本经营制度的根本，必须得到充分体现和保障，不能虚置。

——要严格保护农户承包权。农村集体土地由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。

——要加快放活土地经营权。要依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利，使土地资源得到更有效合理的利用。鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。

《意见》强调，完善“三权分置”办法，要坚持统筹谋划、稳步推进。各地区各有关部门要认真贯彻本意见要求，研究制定具体落实措施，在2020年年底前基本完成相关改革工作任务。

延伸阅读：“三权分置”是如何完善的？

中共十八大以来，党中央着力推进土地制度改革。2012年12月31日发布的《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出，“抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度。”

2014年1月19日发布的《中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》正式提出农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的政策，即“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。这一政策不仅使农民的土地流转没有了失地的后顾之忧，也赋予了经营权更多的权能。

2015年2月1日发布的《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》提出，“对土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，扩大整省推进试点范围，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。”

2015年初，农业部等6部门联合下发《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，对确权登记颁证工作作出全面部署。这给农民吃了一颗长效定心丸，农民可以在土地上进行长期投入，放心流转。

2015年8月24日，《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》发布，标志着长期被压抑的农村产权这一“沉睡的资本”终于被唤醒，广大农民终于有了可以到银行进行抵押贷款的物品。（记者 高云才）